INTRODUCCION

Si bien el interés por el mundo rural ha sido siempre una constante en la opinión pública, el sentido de esta preocupación ha cambiado en las dos últimas décadas. Los datos proporcionados por estudios de reconocida solvencia, como el Eurobarómetro (a nivel europeo) o el Agrobarómetro (a nivel andaluz), muestran que asistimos hoy a un proceso nuevo de ruralización de la opinión pública, distinto de su tradicional interés por un mundo rural percibido antaño como aislado y distante y al que se le identificaba casi exclusivamente con la actividad agraria y la cultura campesina. Por ejemplo, según datos del mencionado Agrobarómetro de Andalucía referido al año 2004, tres de cuatro andaluces se interesan por el mundo rural, pero casi la mitad no lo identifican ya con la agricultura, sino con el paisaje, el medio ambiente, el ocio, el aire puro o la vida buena, proporción aún mayor en los estratos de población más joven y de niveles de estudios más elevados .

Paralelamente, los problemas relacionados con las zonas rurales se han ido incorporando al ámbito político en un proceso similar de nueva ruralización, tratándolos como problemas diferentes de los relacionados tradicionalmente con la agricultura. La creación de departamentos de desarrollo rural en la administración pública o la aprobación de leyes (nacionales o regionales) y reglamentos europeos denominados de ese modo para distinguirlos de las normativas propias de la política agraria, ponen de manifiesto la nueva ola de ruralización antes mencionada.

Sin embargo, ese avance de la conciencia social y política por lo que ocurre en el mundo rural no se ha visto hasta ahora reflejado en la consolidación de una política europea de desarrollo rural, autónoma y diferenciada de la PAC (Política Agraria Común). Lo que ha habido son acciones de corto alcance, limitadas a ámbitos territoriales específicos y adoptadas o bien como iniciativas experimentales de la propia Comisión Europea (como ha ocurrido con el programa Leader, ahora en su tercera fase) o bien como programas operativos dentro de los planes nacionales de desarrollo (como ocurre con los programas Proder). Junto a esas acciones se han puesto en marcha programas (como el Equal o el Intereg) que sin el apelativo del desarrollo rural han tenido efectos evidentes sobre la equidad y cohesión social y territorial de las zonas rurales. Por último, no hay que olvidar las iniciativas de desarrollo que, sin el amparo de programas europeos ni el apoyo de planes públicos de financiación, han tenido éxitos notables en algunas zonas rurales, gracias al liderazgo de la clase política local y a la cultura emprendedora de la sociedad civil.

Para apoyar esta tesis de la ausencia de una verdadera política europea de desarrollo rural basta señalar que el Reglamento 1.257/99 del Consejo, resultante de la Agenda 2000 y titulado (confusamente) de Desarrollo Rural, es en realidad un reglamento enmarcado en el ámbito de la clásica política de estructuras agrarias, si bien con algunas novedades (como la inclusión de los programas agroambientales, que antes eran regulados por un reglamento específico). Puede decirse que este Reglamento, al estar dirigido exclusivamente a los agricultores, se inspira en una concepción agraria del desarrollo rural, en el sentido de considerar que las acciones que promueve (modernización de explotaciones agrarias, renovación generacional, instalación de jóvenes agricultores, introducción de nuevos sistemas de producción agrícola y ganadera, medidas agroambientales,…) serán beneficiosas para el desarrollo de las zonas rurales en la medida en que lo sean para los agricultores. Estamos, por tanto, ante una concepción restringida del desarrollo rural (que podríamos denominar “agraria”), distinta de aquella otra concepción más amplia orientada al conjunto de la población rural y encarnada en los antes mencionados programas Leader y Proder (y que podríamos denominar “territorial”).

Propiciados por los acuerdos alcanzados en la Conferencia de Salzburgo (noviembre de 2003) y enmarcados en la última reforma de la PAC (reforma Fischler) y en la programación financiera del periodo 2007-2013, los debates actuales para la aprobación de un nuevo Reglamento de Desarrollo Rural que sustituya al mencionado Reg. (UE) 1.257/99 giran precisamente en torno a esas dos concepciones del desarrollo rural (una, agraria, y otra, territorial). En esos debates surgen interesantes posiciones sobre el modo más apropiado de articular ambas concepciones, oscilando entre los que abogan por su plena integración en una política de desarrollo rural que absorba la agraria como un eje sectorial dentro de ella, y los que defienden la idea de que es preferible mantener institucionalmente separadas, como hasta ahora, la política agraria y la política rural, sin menoscabo de establecer las coordinaciones que sean necesarias en beneficio del desarrollo de las zonas rurales.

No les faltan razones a los que argumentan en uno u otro sentido, ni tampoco a los que se sitúan en una posición intermedia (que podríamos denominar “agro-territorial”). Estos últimos parten de la base de que la política agraria no es una política homogénea, que deba ser analizada como un todo, sino una política diferenciada en sus acciones y en sus destinatarios y en la que confluyen (no siempre en armonía) dos objetivos: de un lado, promover un modelo de explotaciones modernas, orientadas al mercado y gestionadas como empresas bajo una lógica de competitividad y eficiencia productiva, cada vez más desvinculada del territorio circundante; y de otro, apoyar a un tipo de agricultura estrechamente integrada en el territorio y basada en explotaciones orientadas también al mercado, pero gestionadas según una lógica de generación de empleo (por lo general, autoempleo) y de reproducción de la mano de obra familiar. Hay múltiples ejemplos de que la política agraria funciona intentado conciliar esos dos objetivos (la propia PAC y sus tensiones internas así lo pone de manifiesto). Los que se sitúan en esta posición intermedia (agro-territorial) creen que la política agraria debe intentar conciliar estos dos objetivos, y que el de la competitividad y eficiencia productiva sigue siendo importante para algunas regiones donde la agricultura de carácter empresarial desempeña un papel fundamental en las zonas rurales al generar riqueza (no necesariamente en forma de empleo directo) y ser el sostén de la industria agroalimentaria. Pero entienden que son precisamente las acciones dirigidas a las explotaciones integradas en el territorio y con dificultades para ser competitivas en mercados abiertos (promoviendo la multifuncionalidad como vía para evitar su abandono) las que pueden incardinarse en el marco de las políticas de desarrollo rural al estar inspiradas en una filosofía similar a la de éstas (fijar población en el medio rural, mantener el empleo y promover el desarrollo sostenible). Sobre la base de este tipo de explotaciones se establecería un puente entre la política agraria y la política de desarrollo rural, puente bajo el que discurrirían acciones encaminadas a potenciar su vinculación con el territorio.

El objetivo de este artículo es tratar de tales asuntos a propósito de los debates suscitados en torno a la propuesta de nuevo Reglamento de Desarrollo Rural presentada por la Comisión Europea. Ello se hará a partir de lo que nos dicen las iniciativas europeas Leader y los programas Proder aplicados en España, unas iniciativas y programas sobre los que se dispone ya de información suficiente acerca de sus resultados más significativos como para utilizarlos de base para el debate. Los resultados de tales experiencias ponen de manifiesto que, una vez iniciadas las dinámicas de desarrollo y a medida que la población rural adquiere conciencia de los problemas que le afectan, se produce un salto cualitativo en sus demandas, de modo que los programas e iniciativas de carácter limitado, del tipo Leader o Proder, resultan insuficientes para satisfacerlas. Se pasa así a una fase en la que el tema del desarrollo rural se incardina en políticas integrales de desarrollo regional, y el ámbito local de actuación se integra en una perspectiva territorial más amplia. El debate sobre el nuevo Reglamento debe, por tanto, girar en torno a si supone o no un avance en esta línea y si el diseño institucional que propone es viable en el marco real de las dinámicas que acontecen en las zonas rurales. El contenido del artículo se expondrá comentando, en primer lugar, el contenido de la propuesta de Reglamento de Desarrollo Rural, para pasar en segundo lugar a analizar sus implicaciones tanto en lo que se refiere a las estrategias de los actores que intervienen en la aplicación de estas políticas, como a la necesaria coordinación institucional que conlleva.

La propuesta de nuevo Reglamento de Desarrollo Rural

La propuesta de nuevo Reglamento elaborada por la Comisión Europea aspira precisamente a clarificar la situación creada tras diez años de experiencias Leader en las zonas rurales y tras cinco años de aplicación del Reg. 1.257/99 en el sector agrario. Y lo hace con el pragmatismo que le caracteriza. En vez de tener la osadía de crear un tercer pilar, complementario de los dos ya existentes (como se había propuesto desde diversos foros), integra las concepciones agraria y territorial en torno al segundo pilar de la PAC, que, ampliado, pasa a convertirse así en el pilar sobre el que descansará la futura política europea de desarrollo rural. En este sentido podríamos decir que la Comisión Europea ha optado en su propuesta de Reglamento por una vía intermedia (agro-territorial), no sabemos si convencida de ser ésta la mejor forma de afrontar los problemas del mundo rural y de integrar en ellos los temas agrarios o simplemente por razones de ingeniería financiera (los recursos para financiar las acciones de desarrollo rural proceden en su mayor parte de los fondos agrícolas). Sea como fuere, crea un fondo específico, el FEADER (Fondo Europeo para la Agricultura y el Desarrollo Rural), separado del FEOGA (que pasa a denominarse FEGA para financiar el primer pilar de la PAC). Los recursos de este nuevo Fondo se forman principalmente con los de la sección Orientación del FEOGA, a los que se podrán añadir los procedentes de los fondos estructurales FEDER, FSE e IFOP, lo que da idea de la perspectiva amplia con la que se aborda el tema del desarrollo rural en la propuesta.

Aun reconociendo la escasa dotación de que dispone el FEADER (88.750 millones de euros para el conjunto del periodo 2007-2013), la propuesta de la Comisión Europea supone un avance en la consolidación de una verdadera política de desarrollo rural en la UE, dejando en manos de los gobiernos un amplio margen de maniobra para su aplicación en cada territorio. Es una propuesta que está, además, en sintonía con la mayor parte de las conclusiones de la ya mencionada Conferencia de Salzburgo, así como de los Consejos Europeos de Lisboa (marzo 2000) (que enfatiza el objetivo de convertir a la UE en una zona altamente competitiva) y Gotemburgo (junio 2001) (que pone el énfasis en la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible) y de los objetivos de las Perspectivas Financieras para el periodo 2007-2013 (aumentar la competitividad del sector agrario, mejorar el medio ambiente, mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la diversificación económica).

a) Los ejes de actuación

Entrando en el contenido de la propuesta del nuevo Reglamento, observamos tres ejes en torno a los cuales se articularían las distintas medidas de desarrollo rural. Para cada uno de ellos se fija un porcentaje mínimo de financiación por parte de la UE a través del mencionado fondo FEADER, a lo que se unirán los recursos que cada Estado decida destinar (bien de lo obtenido con la modulación de las ayudas del primer pilar de la PAC o de sus propios presupuestos).

El primer eje (para el que se fija un porcentaje mínimo del 15% de los recursos del FEADER) tiene por objetivo mejorar la competitividad de la agricultura (sería la clásica política de estructuras agrarias dirigida a mejorar el capital físico, es decir, la eficiencia productiva de las explotaciones, y a mejorar el capital humano mediante acciones para elevar la formación de los agricultores, favorecer el relevo generacional y promover la instalación de jóvenes en la agricultura) y mejorar la calidad de las producciones (promoviendo sistemas de producción basados en la calidad). El segundo eje (cuyo porcentaje mínimo de financiación es del 25% de los recursos del FEADER) tiene por objetivo la gestión sostenible de las explotaciones agrarias (mediante el programa agroambiental) y forestales (mediante medidas de reforestación) buscando un adecuado equilibro con su entorno territorial y haciendo realidad el principio de la multifuncionalidad, así como la gestión sostenible de los territorios (a través de la Red Natura 2000). El tercer eje (con un porcentaje mínimo del 15% del FEADER) se orienta hacia el objetivo de diversificar las actividades económicas en el medio rural (promoviendo actividades no agrícolas, apoyando la creación de pequeñas empresas, protegiendo el patrimonio natural, fomentando el turismo rural,…) y mejorar la calidad de vida de su población (garantizando servicios básicos y equipamientos).

La implementación de esos tres ejes se haría siguiendo el enfoque ascendente y participativo que tan buenos resultados ha dado en los diez años de iniciativa Leader (fijándose para ello un 7% de porcentaje mínimo de financiación). Los Estados gozarán de un amplio margen de maniobra para fijar sus prioridades en materia de política agraria y rural, ya que podrán gestionar con flexibilidad los recursos que reciban del FEADER aumentando en mayor o menor medida los citados porcentajes mínimos de financiación de cada eje e inyectándoles recursos propios a través de la cofinanciación nacional.

Como he señalado, la propuesta de nuevo Reglamento integra las dos concepciones del desarrollo rural: la agraria (articulada en el primer eje y en parte del segundo, y dirigida a los agricultores como sus exclusivos beneficiarios) y la territorial (articulada en parte del segundo eje y en el tercero, y dirigida al conjunto de la población rural). Con ello se pretende evitar el divorcio entre agricultores y no agricultores generado en la confusa situación actual, donde los primeros (los agricultores) sólo se interesan por las ayudas directas del primer pilar de la PAC y por los incentivos propiciados por el segundo pilar para la mejora de las explotaciones agrarias, y los segundos (la población rural no agraria) centran su atención en las ayudas ofrecidas por la iniciativa Leader y el programa Proder.

b) Un debate abierto

En torno al contenido del Reglamento surge un interesante debate, en el que se ponen de manifiesto los recelos y desconfianza mutua entre los distintos grupos implicados en el desarrollo de las zonas rurales. Por un lado, los agricultores y sus organizaciones ven la propuesta como un trasvase de fondos desde el primer pilar de la PAC a un amplio (y heterogéneo) segundo pilar, cuyos recursos (escasos) tendrán que compartir ahora con otros actores económicos (propietarios forestales, emprendedores rurales,…) en detrimento, según temen, de las acciones dirigidas a la mejora y modernización de las explotaciones agrarias. Por otro lado, los “grupos de acción local”, y las redes donde se integran, recelan del poder de las organizaciones profesionales agrarias y de su larga connivencia con los departamentos de agricultura de las distintas administraciones (que probablemente serán los que gestionarán la aplicación del nuevo Reglamento), temiendo que sean estas organizaciones las que presionen a los Gobiernos para aumentar el porcentaje mínimo del primer eje y acaparar la mayor parte de los recursos disponibles (principalmente los que correspondan a la parte de cofinanciación nacional, cuyos recursos saldrán en gran medida de la modulación de las ayudas del primer pilar de la PAC y del art. 69 de la reforma Fischler). Tanto las organizaciones agrarias como las redes de desarrollo rural ven, además, con preocupación cómo la inclusión de la Red Natura 2000 en el segundo eje supondrá detraer gran parte de los recursos del FEADER para financiar ese costoso programa medioambiental, un programa que hasta ahora no había estado incluido en el ámbito de la política de desarrollo rural. A esa preocupación se le une la ya mencionada escasa dotación del FEADER, más grave aún si consideramos que ha de aplicarse en un escenario ampliado a los nuevos territorios rurales de los Estados recién incorporados a la UE.

Por eso, bajo la presión de algunas de las redes formadas por los actuales “grupos de acción local” (insatisfechas con que el Leader se contemple en el Reglamento como un simple enfoque o metodología que debe impregnar a los tres ejes), se plantea la inclusión de un cuarto eje (con su correspondiente porcentaje de financiación asegurado) para recoger de un modo específico la dimensión innovadora de la iniciativa Leader, garantizándose la continuidad de dicha iniciativa y de los grupos que la sustentan. La argumentación utilizada por estos grupos se basa en considerar que en muchas zonas rurales la iniciativa Leader no ha tenido todavía tiempo de mostrar su potencial de dinamización, siendo, por ello, necesario que continúe aplicándose como hasta ahora. Sea como fuere la solidez del argumento, lo cierto es que, al incluirlo como un nuevo eje, el programa Leader dejaría de ser una iniciativa experimental de la Comisión (y, por tanto, dejaría de ser provisional como hasta ahora), institucionalizándose como programa de actuación dentro de la nueva política europea de desarrollo rural.

Este planteamiento origina controversia en el debate sobre el nuevo Reglamento, pues, para algunos grupos de opinión no tiene sentido darle un tratamiento específico al programa Leader, ya que la misión de este programa habría finalizado ya tras diez años de iniciativa piloto y experimental, misión coronada con el éxito al ser incorporada su filosofía ascendente y participativa a los tres ejes de la nueva política de desarrollo rural. Para estos grupos de opinión, la inclusión del programa Leader como un cuarto eje del Reglamento no sería más que resultado del empecinamiento de las redes de “grupos de acción local” para, con una visión corporativista, mantener su espacio de poder frente al que representan las organizaciones agrarias y cooperativas, empecinamiento, afirman, que sólo serviría para abrir aún más el divorcio ya existente entre agricultores y no agricultores en la gestión de los espacios rurales. En sintonía con esta argumentación, lo lógico sería, señalan estas opiniones, mantener por un periodo adicional la iniciativa Leader en determinadas zonas, y no incorporarla como cuarto eje dentro del nuevo Reglamento. En todo caso señalan que el tercer eje (diversificación de actividades) recoge ya gran parte de las actuaciones que se vienen realizando en el marco de los programas Leader y Proder, y que quizá lo conveniente sería elevar su porcentaje mínimo de financiación, ampliar el ámbito de sus acciones y asegurar que su aplicación se haga mediante el enfoque ascendente y participativo característico del enfoque Leader.

Otro elemento del debate se refiere al modo de interpretar la propuesta de que el método Leader impregne a todos los ejes a la hora de poner en marcha las correspondientes acciones. Hasta ahora el enfoque Leader se ha venido identificando con los actuales “grupos de acción local”, lo que lleva a pensar que la extensión de ese enfoque significaría o bien crear nuevos grupos (adaptados a las características de las acciones de cada eje) o bien ampliar las funciones de los grupos ya existentes para canalizar a través de ellos las iniciativas que se tomen en los tres ejes de actuación. Las tres organizaciones profesionales agrarias (ASAJA, COAG y UPA) se oponen al unísono a que las acciones del primer eje (las relativas a la competitividad y mejora de la agricultura, como, por ejemplo, la instalación de jóvenes agricultores o los planes de mejora de las explotaciones) tengan que canalizarse a través de los actuales “grupos de acción local”, proponiendo que sigan aplicándose tal como se viene haciendo hasta ahora, es decir, con modelos descendentes y sectoriales dirigidos al agricultor (sea individualmente o en forma cooperativa). No obstante, en lo que respecta a las acciones del segundo eje (las relativas a la gestión territorial de las explotaciones, como, por ejemplo, el programa agroambiental, la reforestación de tierras agrícolas o la parte agraria de la red Natura), no hay tal unanimidad entre las organizaciones profesionales. Mientras ASAJA se opone también a que se aplique el método Leader en este segundo eje (prefiere que esas acciones se sigan aplicando como hasta ahora), UPA y COAG debaten con interés la idea de innovar en este sentido y de que, en torno a dichas acciones, pueda establecerse un nexo de unión entre las concepciones agrarias y territoriales del desarrollo rural mediante la presencia activa de los agricultores en los “grupos de acción local” (prefieren llamarlos “grupos de desarrollo rural” para remarcar que no han de ser una mera continuidad de los actuales “grupos”).

c) Sus implicaciones sociales e institucionales

Si prospera en sus actuales términos, la propuesta de nuevo Reglamento de Desarrollo Rural provocará cambios en las formas de articulación de la sociedad rural. De una parte, los agricultores y sus organizaciones tendrán que modificar sus estrategias (centradas hasta ahora en el primer pilar de la PAC) para participar activamente en las dinámicas que surgen en torno al desarrollo rural y concretamente en el seno de los “grupos de desarrollo”. Los agricultores no deberían temer la nueva concepción del desarrollo rural implícita en el nuevo Reglamento, sino todo lo contrario, ya que, sin renunciar a tomar las decisiones pertinentes para la mejora de la competitividad y el logro de la eficiencia productiva en sus explotaciones (decisiones que encontrarían apoyo en el marco de la PAC y en el primer eje del Reglamento), se les abriría nuevas oportunidades para abordar iniciativas en línea con el principio de la multifuncionalidad (iniciativas que pueden ser tomadas tanto por las grandes como por las pequeñas explotaciones). En definitiva, los agricultores podrán aprovechar las oportunidades de la política de desarrollo rural en tanto que ciudadanos residentes en el medio rural que adoptan iniciativas beneficiosas para el conjunto de la comunidad. La responsabilidad de las organizaciones profesionales agrarias en este debate es grande dada su capacidad de influencia en la opinión de los agricultores. De ahí que sus dirigentes debieran ver con lucidez y con una perspectiva de largo plazo la potencialidad de las nuevas orientaciones de la política de desarrollo rural. Hay que tener en cuenta que las bases sociales de las tres organizaciones son muy heterogéneas, y que la defensa de los intereses de los agricultores a los que representan pasa tanto por concentrar esfuerzos en el primer pilar de la PAC (cada vez más restrictivo), como por ampliar sus acciones hacia el segundo pilar (en el que la profesión de agricultor encontrará una nueva legitimidad social).

De otra parte, los “grupos de acción local”, especializados hasta ahora en gestionar los programas Leader y Proder con una óptica fundamentalmente municipalista, tendrán que recomponerse a nivel interno para dar entrada a los nuevos actores que emergerán propiciados por el Reglamento (agricultores y organizaciones agrarias, cooperativas, organizaciones ecologistas, industrias agroalimentarias, propietarios forestales, empresarios de turismo rural,…). Impregnar de la filosofía participativa y ascendente del enfoque Leader las distintas acciones de desarrollo rural (tanto las agrarias como las no agrarias) tiene importantes implicaciones, pues supone transformar la naturaleza y funciones de los actuales “grupos de acción local” (que tendrán que gestionar programas de mayor complejidad y diversidad), modificar su funcionamiento (tal vez creando secciones especializadas) y ampliar, como se ha señalado, su composición.

La perspectiva amplia del desarrollo rural en la que se inspira el nuevo Reglamento plantea también importantes retos institucionales. Uno de ellos es el de la creación de nuevas agencias públicas capaces de coordinar las distintas actuaciones administrativas y de promover marcos adecuados de concertación con los actores sociales y económicos implicados. Hay quienes alertan ya de los riesgos de seguir canalizando las nuevas políticas de desarrollo rural a través de los ministerios o departamentos de agricultura, sobre todo si se tiene en cuenta que estas nuevas políticas parten de una concepción del mundo rural distinta de la que caracteriza a esos departamentos. En sus advertencias señalan el hecho de que las nuevas orientaciones del desarrollo rural se basan en que una agricultura modernizada no puede por sí sola generar ni el empleo ni la riqueza necesaria para el desarrollo de las zonas rurales, sino que es imprescindible movilizar todos los recursos (endógenos y exógenos) para afrontar los problemas de estas zonas desde una perspectiva integral. Por el contrario, señalan, en los departamentos de agricultura sigue estando presente la idea de que es necesario seguir avanzando en la modernización de la agricultura (aunque no genere empleo) y que el desarrollo rural debe descansar en un sector agrario eficiente para responder a las demandas de los consumidores. Mientras que para los departamentos de agricultura el segundo pilar de la PAC debe girar en torno a una política (renovada) de estructuras que ponga a las explotaciones agrarias en disposición de ser competitivas, las nuevas orientaciones de las políticas de desarrollo rural incorporan una visión territorial del desarrollo para cuya implementación se requieren agencias administrativas formadas por técnicos de distintos perfiles formativos (geógrafos, economistas, antropólogos, ambientalistas, ingenieros forestales y por supuesto agrónomos).

d) Algunas ideas para su implementación

Al analizar la propuesta de nuevo Reglamento de Desarrollo Rural, y con independencia del debate suscitado entre los grupos implicados, me surge algunas dudas sobre su viabilidad práctica, dudas que permiten atisbar algunas dificultades en su implementación si se aprueba en sus actuales términos. Es evidente que en la propuesta se integran tres lógicas (cada una con sus correspondientes requerimientos institucionales) que pueden resultar difícilmente conciliables en la práctica: una orientada a la competitividad (la del primer eje); otra destinada a promover el desarrollo sostenible (la del segundo eje), y una tercera dirigida a la generación de empleo mediante la diversificación de actividades (la del tercer eje).

Cabe pensar que la aplicación de cada uno de esos ejes irá acompañada del protagonismo de actores sociales diferentes y requerirá distintos armazones institucionales y grados también diferentes de implicación del sector público y de la sociedad civil. Así, en el primer eje cabe esperar que sus principales protagonistas sean los agricultores (sobre todo, los titulares de explotaciones modernas y potencialmente competitivas) y que su aplicación requiera la presencia activa de los departamentos de agricultura, poniendo a disposición de aquellos una infraestructura de apoyo técnico y administrativo (preferiblemente en colaboración con las organizaciones profesionales agrarias y las cooperativas). Respecto al segundo eje, el protagonismo también será de los agricultores (principalmente, los residentes en zonas de montaña y, en general, los titulares de explotaciones no competitivas, que encontrarán en el programa agroambiental una vía para complementar sus rentas), aunque compartido con otros grupos (como los propietarios de bosques y los vinculados a los espacios naturales de la Red Natura 2000), y su aplicación requerirá la presencia activa de los departamentos de agricultura, pero también de los de medio ambiente. En el tercer eje el protagonismo corresponderá a un amplio y heterogéneo elenco de actores sociales (organizaciones agrarias, cooperativas, emprendedores y nuevos profesionales autónomos instalados en el medio rural, responsables políticos locales, movimientos de jóvenes rurales, asociaciones de mujeres, grupos ecologistas, …) integrados en una estructura de participación similar a la generada en el seno de los programas Leader. La duda que surge es si esas tres lógicas y ejes de actuación (y los actores que las acompañan) podrán funcionar adecuadamente en un solo marco institucional inspirado en el enfoque Leader (una especie de grupos de acción local ampliados), como parece proponer el nuevo Reglamento, o si sería más conveniente promover la creación de instancias específicas para cada uno de ellos.

Cabe ofrecer una propuesta de síntesis, guiada por la convicción en la necesidad de ir avanzando en la construcción de un nuevo partenariado entre agricultores y no agricultores en el mundo rural, pero también guiada por el pragmatismo para hacerla factible. Parece sensato pensar que gran parte de las acciones del primer eje (por ejemplo, los planes de mejora de las explotaciones o los programas de instalación de jóvenes agricultores) deban seguir aplicándose como hasta ahora con métodos descendentes (sin enfoque Leader), pero sin que ello cierre la posibilidad de que algunas de esas acciones puedan canalizarse a través de los “grupos de acción local” en aquellos territorios donde se considere necesario (de hecho, ya se viene haciendo, por ejemplo, con las actuaciones relativas a los proyectos ligados al desarrollo de pequeñas industrias agroalimentarias en el ámbito rural). En lo relativo a las acciones del segundo eje, sin embargo, habría que ser innovadores y apostar por hacer de este eje el nexo de unión entre la agricultura y el territorio, entre los agricultores y el resto de la población rural, siendo los actuales “grupos de acción local” el ámbito de encuentro. En esta línea argumental, los “grupos de acción local” (reestructurados en su composición y funciones y con presencia activa de los agricultores) recuperarían una dimensión agraria (hoy bastante marginal dentro de los “grupos”) tan necesaria para el desarrollo de muchas zonas rurales. Estos renovados “grupos” (cabría denominarlos ya “grupos de desarrollo rural”) podrían convertirse en ámbitos de debate donde definir, mediante planes estratégicos y de acuerdo con el principio de la multifuncionalidad, las grandes líneas directrices de la agricultura en cada territorio según sus necesidades, exigencias y singularidades. Tales planes estratégicos serían trasladados a la instancia correspondiente de la administración pública para recabar su apoyo económico y formulación jurídica de modo que puedan implementarse en forma de acciones y proyectos concretos por el agricultor a través de contratos o acuerdos territoriales de explotación.

Conclusiones

La política de desarrollo rural comienza a desarrollarse como una política diferenciada de la PAC, integrando de manera global los problemas del mundo rural y respondiendo a las nuevas demandas de una sociedad como la europea que, al haber alcanzado la autosuficiencia alimentaria y unos niveles elevados de bienestar, se plantea ahora cómo hacer viable la continuidad del modelo equilibrado entre campo y ciudad, que ha sido uno de los grandes patrimonios de la cultura europea y uno de los elementos básicos de su cohesión social. Las nuevas orientaciones de la política de desarrollo rural tienden precisamente a evitar que los efectos no queridos del mercado acaben por romper ese equilibrio territorial, y para ello pretende ser un instrumento para dinamizar las iniciativas económicas y garantizar la equidad en las zonas menos favorecidas. Todo eso se plantea en un escenario complejo a nivel interno (la ampliación de la UE, nuevas demandas de los consumidores, nuevas prioridades en las agendas políticas,….) y externo (la creciente deslegitimación de la PAC en los foros internacionales de ayuda al desarrollo, la nueva ronda de la OMC,…)

La propuesta de nuevo Reglamento de Desarrollo Rural puede ser un paso adelante en esta línea, donde, partiendo de las positivas experiencias proporcionadas por el enfoque Leader, se vaya articulando una política de desarrollo dirigida a incentivar las iniciativas surgidas del conjunto de la población rural (agraria y no agraria). Independientemente de que prospere o no la propuesta de nuevo Reglamento, es un hecho que los diez años de experiencia Leader han permitido a la población de las zonas rurales tomar conciencia de los problemas que les afectan y comprender que la resolución de los mismos trasciende el ámbito restringido de las tradicionales políticas de desarrollo rural (ascendentes y participativas), políticas que, si bien son necesarias, resultan insuficientes para afrontar los nuevos retos.

Las nuevas orientaciones de las políticas de desarrollo rural van en la dirección de superar la fase de acciones limitadas, para integrar todo el conjunto de actuaciones que puedan contribuir a generar actividades económicas en el medio rural y mejorar la calidad de vida de su población. Son orientaciones incardinadas en una concepción integral y dinámica del desarrollo donde el territorio, el paisaje, el medio ambiente, la economía productiva y las actividades recreativas y de ocio no son compartimentos estancos, sino partes de un todo interdependiente. En este sentido, en el marco de esas nuevas orientaciones se plantea combinar acciones en distintos ámbitos: la dinamización de la población rural (induciendo capital social mediante fórmulas cooperativas), la cohesión social y territorial (aprovechando el potencial de programas del estilo del Equal o del Interreg, así como impulsando el trabajo en red entre comarcas), la formación y cualificación profesional (orientada a nuevos perfiles formativos para responder a las exigencias de la sociedad del conocimiento, pero también a la renovación de viejos oficios y actividades en claro peligro de extinción por falta de relevo generacional), la preservación del patrimonio cultural (entendiéndolo como una mezcla armónica de paisaje, arquitectura, artesanía, folklore y gastronomía), la agricultura (especialmente de las pequeñas explotaciones agrarias, según criterios de sostenibilidad y en sintonía con el principio de la multifuncionalidad), la industrialización rural (fomentando las pequeñas industrias y promoviendo el aprovechamiento de las fuentes de energía renovable), el medio ambiente (buscando un adecuado equilibrio entre la lógica de conservación y la de explotación productiva de los recursos naturales, incluyendo los vinculados al sector forestal) y el turismo rural (según una concepción integral de la oferta turística).

Todas esas acciones deben ir acompañadas de la necesaria intervención de los poderes públicos, que, con criterios de equidad territorial y cohesión social, deben garantizar la infraestructura y equipamientos necesarios (en el área de la educación, la salud y el bienestar social) para que la población de las zonas rurales pueda aprovechar las oportunidades ofrecidas por el actual proceso de cambios. Sin esa intervención pública, las acciones surgidas desde la sociedad civil podrían contribuir no al desarrollo equilibrado de las zonas rurales, sino a acrecentar las desigualdades preexistentes en sus territorios.

La reforma de la PAC y la propuesta de nuevo Reglamento de Desarrollo Rural suponen situar los temas agrarios y rurales en la agenda política de los gobiernos nacionales y regionales de la UE. Hasta ahora, la política agraria y rural de estos gobiernos se había limitado, salvo honrosas excepciones, a gestionar las ayudas procedentes de la UE en el marco de los dos pilares de la PAC o de la iniciativa Leader. Los temas agrarios y rurales parecían ser “asunto de Bruselas” escapando a los debates de la agenda política nacional. Hoy, los nuevos reglamentos de las OCMs reformadas y el del Desarrollo Rural introducen cambios sustantivos que amplían el margen de maniobra de los gobiernos nacionales y regionales para definir sus políticas agrarias y rurales. El desacoplamiento parcial o total de las ayudas directas y su modulación son cuestiones a decidir por los gobiernos, lo que hace que los temas agrarios se incorporen a la agenda política. Aún mayor será el margen de maniobra de los gobiernos nacionales y regionales en lo que se refiere a la aplicación del nuevo Reglamento de Desarrollo Rural, ya que deberán fijar la cuantía de los porcentajes destinados a cada uno de los ejes de actuación y concretar la parte de cofinanciación que le corresponde a cada Estado. La prioridad que los gobiernos den a estos temas, además del grado de compromiso que estén dispuestos a asumir a la hora de combinar acciones procedentes de distintos ámbitos de la acción pública en pro del desarrollo de las zonas rurales (educación, salud, equipamientos, infraestructuras, servicios sociales,…), marcará su mayor o menor sensibilidad ante los problemas de unas áreas fundamentales para el equilibrio social y la cohesión territorial.