I. El Programa Especial de Adhesión para la Agricultura y el Desarrollo Rural (Sapard) es el primer programa de ayuda exterior que se aplica mediante un método descentralizado. Sus objetivos son contribuir a la aplicación del acervo comunitario y resolver los problemas de adaptación del sector agrario y las zonas rurales en los diez países que se benefician de la ayuda Sapard. Debido al gran incremento del presupuesto de preadhesión que, en el caso de Sapard, debía administrarse mediante estructuras nuevas regidas por normas nuevas, el Tribunal realizó una fiscalización cuyo fin era responder a la siguiente pregunta: «¿Se ha gestionado bien Sapard?».

II. La fiscalización puso de manifiesto que la gestión ha sido de calidad diversa. La Comisión no garantizó la identificación y el seguimiento activos de los problemas de aplicación, ni la implantación de las mejores prácticas en todos los países Sapard. Ello se debe a que, a juicio de la Comisión, su cometido en un sistema de gestión descentralizada se limita a realizar un seguimiento de la aplicación de Sapard.

III. Se produjeron retrasos sustanciales en la puesta en marcha de Sapard, debidos a la planificación tardía de la Comisión y, desde el inicio de Sapard en los países afectados, a la excesiva complejidad de los trámites administrativos. Como consecuencia de ello, los presupuestos se sobrestimaron sistemáticamente y gran parte de los fondos disponibles quedaron sin utilizar. En los cuatro primeros años de aplicación, sólo se pagó a los beneficiarios finales 323 millones de euros (el 14,8 %) del presupuesto disponible, que ascendía a 2 183 millones de euros, y más de la mitad de este importe se abonó en el último trimestre de 2003. Como consecuencia de los retrasos y de los problemas de aplicación, no se han alcanzado los principales objetivos durante el período de preadhesión.

IV. Los informes de la Comisión no explicaban en qué medida Sapard había alcanzado sus objetivos, sino que se centraban en la consolidación institucional. Aunque ésta sea la finalidad del instrumento de preadhesión Phare, y no de Sapard, la consolidación institucional ha resultado positiva, ya que Sapard proporcionó a las administraciones nacionales experiencia práctica para la gestión de fondos comunitarios después de la adhesión.

V. Los primeros resultados de los proyectos finalizados muestran que los fondos destinados a la transformación agraria por lo general se han asignado en mayor volumen a proyectos que incrementan la cantidad de la producción agrícola que a los que mejoran su calidad (cumplimiento de las normas de calidad y sanidad, así como de medio ambiente), cuando éste es un objetivo primordial.

VI. Los principales problemas de aplicación residían en el hecho de que los potenciales beneficiarios carecían de recursos propios, tenían dificultades para acceder al crédito y debían enfrentarse a complicados trámites administrativos. Como consecuencia de ello, Sapard favoreció a quienes disfrutaban de una situación financiera sólida, estaban mejor organizados y contaban con capital suficiente o podían obtener préstamos. Esto ha sido un gran impedimento para las explotaciones y empresas pequeñas que deben realizar mayores esfuerzos para cumplir las normas, modernizarse y mejorar su eficiencia.

VII. La normativa y el control aplicados a la contratación privada y a los costes generales han sido insuficientes. Pueden imputarse al proyecto, en concepto de costes generales, hasta el 12 % de los costes subvencionables totales. En el momento de la fiscalización dichos costes correspondían en gran medida a gastos de asesoría. En su fiscalización, el Tribunal descubrió que, normalmente, los importes imputados no se justificaban ni se explicaban, ni tampoco se comprobaba si los costes se correspondían con los servicios prestados o si realmente se habían prestado los servicios. No se realizaron de forma sistemática controles eficaces para prevenir la aceptación y el pago de facturas sobrestimadas en la contratación privada y respecto de los gastos generales.