La normativa que regula la tenencia de animales peligrosos ha sido objeto de abundante polémica, desde su aprobación, en 1999, si bien centrándose las críticas, casi siempre, en el ámbito racial canino al que afecta. El presente artículo, sin embargo, pretende advertir de las posibles contradicciones o incluso vacíos que la ley no ha cubierto debidamente, de cara a su debida implementación.

1. REGISTRO MUNICIPAL
2. REQUISITOS PARA LA OBTENCIÓN DE LA LICENCIA
3. CONTRATOS SOBRE ANIMALES PELIGROSOS
4. SUJECIÓN EN LUGARES PÚBLICOS
5. PROTECCIÓN DE DATOS
6. CONCLUSIÓN

1.REGISTRO MUNICIPAL

Comencemos por el instrumento público básico para la verificación y seguimiento permanente del cumplimiento de la ley: los registros administrativos.

En la generalidad de los casos, los registros públicos tienen una organización que permite cubrir toda España (Registro de la Propiedad Inmobiliaria.; Registo Civil, Registro de la Propiedad Intelectual, etc.). En el régimen del registro municipal contemplado en esta ley, la exigencia de su constitución dirigida específicamente a los ayuntamientos sin exclusiones, y en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la misma (disposición transitoria única) lleva a la posibilidad (más bien probabilidad) de la existencia de incumplimiento en las municipalidades respectivas que impide, a su vez, el cumplimiento de la norma por parte de los administrados.

Hubiese bastado prever la competencia supletoria del registro correspondiente a la cabeza de partido judicial de que se trate, en su defecto, la capital de provincia y, finalmente, el autonómico central, para así evitar un vacío que puede hacer ineficaces las obligaciones legales impuestas por la ley a quienes, de ningún modo, pueden verse perjudicados por la negligencia de las autoridades municipales de que dependan. Los artículos 15 y 18 de la ley de bases de régimen local, 7/1985, de 2 de abril, son de aplicación, especialmente el apartado g) de este último, que cita entre los derechos y deberes de los empadronados:

“exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio.”

La obligatoriedad la establece claramente la disposición transitoria citada (“los municipios… deberán…”), y lo que no queda claro es si prima la consideración de esta letra g) del artículo 18 como deber del administrado-vecino (no lo parece, especialmente en este caso, por el tenor de la ley 50/1999) o, en lo que nos interesa, como derecho, cuya concreción en forma de petición sería, en todo caso, de carácter potestativo, sin sanción aparejada a la falta de reclamación de lo que de oficio, debe constituir el propio municipio.

Así, en el supuesto de no creación en todos y cada uno de los más de 8.000 ayuntamientos de España, el art. 4 4.d) puede resultar inviable, igual que el apartado 5 del mismo precepto, al menos en aquéllos donde no exista registro:

4. “Las operaciones de compraventa, traspaso, donación o cualquier otra que suponga cambio de titular de animales potencialmente peligrosos requerirán el cumplimiento de, al menos, los siguientes requisitos:
…
d) Inscripción de la transmisión del animal en el Registro de la autoridad competente en razón del lugar de residencia del adquirente en el plazo de quince días desde la obtención de la licencia correspondiente.”

5. “Todos los establecimientos o asociaciones que alberguen animales potencialmente peligrosos a que se refiere la presente Ley, y se dediquen a su explotación, cría, comercialización o adiestramiento, incluidos los centros de adiestramiento, criaderos, centros de recogida, residencias, centros recreativos y establecimientos de venta deberán obtener para su funcionamiento la autorización de las autoridades competentes, así como cumplir con las obligaciones registrales previstas en el artículo 6 de esta Ley.”

Del mismo modo el artículo 5 de la ley, que comienza advirtiendo:

“Los propietarios, criadores o tenedores de los animales a que se refiere la presente Ley tendrán la obligación de identificar y registrar a los mismos en la forma y mediante el procedimiento que reglamentariamente se determine.”

Si bien es cierto que el artículo 6 contempla la posibilidad de que el registro exista en otro órgano competente diferente del municipio, habrá que estar al desarrollo reglamentario de cada una de las 17 CC.AA. (más Ceuta y Melilla) para constatar la previsión que llene el vacío de otro modo casi inevitable. Por lo pronto, la obligación de comunicación que prevé el apartado 5 de este artículo es para el registro municipal, y no otro. Más curiosa es la obligación de comunicación al registro (siempre municipal) del traslado de un animal potencialmente peligroso de una C.A. a otra si es con carácter permanente o por periodo superior a tres meses, lo cual supone la existencia de un posible plazo de hasta 3 meses de indefinición, durante el que la presencia del animal en la C.A. que no tiene constancia de ello será difícilmente punible, siquiera por la imprevisión, fácilmente justificable, del periodo durante el que va a permanecer fuera de su C A de origen. Hubiera sido más fácil obligar a la comunicación en todo caso, sin sujeción a plazo, tipificando la infracción como leve, con simple amonestación, salvo que la estancia hubiera sido superior a tres meses, elevando en este supuesto la pena hasta la multa pecuniaria.

Todo lo anterior cobra especial importancia a la vista de la tipificación como infracción grave en el artículo 13.2 de:

c) “Omitir la inscripción en el Registro.”

Para concluir este apartado, debe insistirse en que no sería justo, en caso de incumplimiento por un vecino residente en un municipio donde tenga su propio inmueble dedicado a la cría o tenencia de estos animales, que no disponga del pertinente registro administrativo, hacerle cargar con las consecuencias de la omisión que tiene su origen en una doble imprevisión: De una parte, la del ayuntamiento al que paga sus impuestos, y de otra, la del legislador nacional y autonómico, en su caso (pues si éste previó el régimen supletorio de competencias territoriales, ya no existirá vacío).

Por ello, el expediente abierto a un tenedor de uno de estos animales podría terminar con el sobreseimiento, y la iniciación de otro procedimiento para sancionar a la autoridad negligente en el cumplimiento de sus obligaciones legales, siquiera por infracción leve, conforme al artículo 13.4, que dice:

4. “Tendrán la consideración de infracciones administrativas leves, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas en la presente Ley, no comprendidas en los números 1 y 2 de este artículo.”

En relación con la disposición transitoria única, más arriba apuntada, que dice:

“ Registro municipal. Los municipios, en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de esta Ley, deberán tener constituido el Registro municipal correspondiente y determinar la forma en que los actuales tenedores de perros potencialmente peligrosos deberán cumplir la obligación de inscripción en el Registro municipal y el mecanismo de comunicación de altas, bajas e incidencias a los Registros Centrales informatizados de cada Comunidad Autónoma.”

Debe recordarse, citando esta vez el artículo 3 (Licencia para la tenencia de animales potencialmente peligrosos) del Real Decreto 287/2002, de 22 de marzo, por el que se desarrolla la Ley 50/1999, de 23 de diciembre, sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, que se sigue insistiendo, tres años después, en la competencia municipal para la gestión de las autorizaciones que exigen la constitución del registro oportuno:

2. “La licencia administrativa será otorgada o renovada, a petición del interesado, por el órgano municipal competente, conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 50/1999, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado anterior.”

2.REQUISITOS PARA LA OBTENCIÓN DE LA LICENCIAº

Tanto La ley como el RD enumeran una serie de requisitos para el permiso de tenencia con una lógica que no necesita comentario. Tan sólo apuntar la conveniencia de incluir los tipos penales relacionados con el maltrato de los animales, pues la conducta de adiestramiento de éstos (especialmente perros) para fines agresivos, como la organización de peleas, está muy relacionada con este comportamiento castigado por el Código Penal. y la normativa administrativa en vigor. Concretamente, aquél dice, en su artículo 337:

“Los que maltrataren con ensañamiento e injustificadamente a animales domésticos causándoles la muerte o provocándoles lesiones que produzcan un grave menoscabo físico serán castigados con la pena de prisión de tres meses a un año e inhabilitación especial de uno a tres años para el ejercicio de profesión, oficio o comercio que tenga relación con los animales.”

3.CONTRATOS SOBRE ANIMALES PELIGROSOS

Los negocios más frecuentes que se celebran sobre estos animales son la donación (arts. 618 y ss. del C.C.) y la compraventa (arts. 1445 y ss del mismo código, y 325 y ss. del Código de Comercio). Ambos tienen por objeto, de ordinario, la propiedad del animal, e.e., el “pleno dominio”. Sin embargo, el derecho admite una variedad muy amplia de contratos y y derechos, personales y reales, que pueden nacer de aquéllos, y que, sin embargo, no han sido convenientemente contemplados por el legislador en esta disposición.. Todos ellos tienen en común la adquisición de sólo una “parte” de la propiedad del animal, cuyo propietario (o nudo propietario, en su caso) sigue siendo otro, pues el tenedor lo puede ser a título de arrendatario (arts. 1542 y ss. del C.C.), comodatario (arts. 1740 y ss.), precarista, usuario (arts. 523 y ss)., usufructuario (arts. 467 y ss.), etc. En la situación actual, sí se podrá sancionar a quien carezca de la preceptiva licencia para ello (artículo 13 b): “Tener perros o animales potencialmente peligrosos sin licencia.”), pero la intención del legislador era castigar también a quien realice una operación de transmisión “por cualquier título” de un perro o animal potencialmente peligroso a quien carezca de licencia (artículo 13 c). Lo cierto es que el tenedor, en todo caso, será perseguible, según lo señalado, por la aplicación del artículo 13 b), pero la conducta del transmitente de un derecho sobre el animal, que no de éste (y el apartado siguiente del mismo precepto tiene por objeto el animal, y no un simple derecho temporal sobre él) será difícilmente punible por el principio de seguridad jurídica y de legalidad, junto al de tipicidad, recogidos en nuestra Constitución. La misma crítica puede hacerse a lo previsto en el artículo 4 de la ley (“Comercio”), en el apartado primero, al hablar de “venta o transmisión por cualquier título”. Bastaría haber sustituido la referencia al “animal”, sin más precisiones, por una a la “propiedad del animal, o titularidad de cualquier derecho sobre él que implique su tenencia o posesión”.

La cuestión, a primera vista, puede parecer baladí, pero si tenemos en cuenta que el principio de tipicidad, sancionado en el artículo 24 de nuestra Constitución, exime de responsabilidad administrativa y penal a aquél cuya conducta, por acción o por omisión, no se ajusta exactamente a lo que la ley dice, se nos presenta imprescindible estar a todas las posibilidades que la realidad ofrece a la hora de regular una cuestión de tanta trascendencia, empleando una expresión más amplia que englobe las demás opciones a las que se podría recurrir, incluso con fines fraudulentos, distribuyendo la responsabilidad entre cooperadores fiduciarios (“testaferros”, en términos vulgares) insolventes, de cara a una posible multa administrativa o civil.

4.SUJECIÓN EN LUGARES PÚBLICOS

La fuerza muscular y la dentadura de estos animales llega a ser, en ocasiones, extraordinarias. Ello permite entender el cuidado que pone el legislador al especificar las condiciones, estructura incluida, de los medios de sujeción. Puede discutirse si la referencia hecha a la cadena (sin más concreciones, ni de material de fabricación, ni de resistencia a la tracción o al corte) es adecuada. Pero lo que no parece lógico es admitir la cadena O LA CORREA , para la sujeción de los perros en lugares públicos, como formas alternativas de cumplir con la obligación que impone la Disposición adicional primera de la ley y, en la misma norma, tipificar como sanción grave en el artículo 13.2.d):

d) “Hallarse el perro potencialmente peligroso en lugares públicos sin bozal o no sujeto con cadena.”

Por una parte, este apartado del artículo 13 es benigno, pues al tenedor del animal en estos ámbitos con cadena, pero de más de dos metros, sólo se le puede sancionar por infracción leve, a tenor de la cláusula de cierre que refleja el artículo 13.4, reproducido más arriba.

Pero por otra, castiga a quien ha cumplido con lo mandado por la disposición adicional citada, tal vez incluso de un modo más eficaz que el usuario de cadena de poca resistencia, utilizando una correa que, por muy resistente y útil, para su fin, que sea, no cumple con lo establecido para evitar la sanción grave.

La solución, en este caso, vendría dada bien por la eliminación de la referencia a la correa hecha en la disposición adicional 1ª, o bien por la inclusión de esta alternativa en el tipo administrativo, para evitar la sanción en caso de optar por esta otra modalidad de sujeción. Pero mejor aún sería especificar datos, más allá de la longitud del medio de sujeción, sobre su resistencia a la tracción y al corte, de cara a expresar objetivamente lo que, en la situación actual, puede dar lugar a situaciones paradójicas de incumplimiento legal, con seguridad técnica más que suficiente (p. e., el uso de una correa adecuada), o de cumplimiento legal técnicamente inútil (existen cadenas que, siendo evidentemente tales, no pueden sujetar ni a un caniche “toy”, incluso metálicas, por lo finísimo o débiles que pueden llegar a ser sus eslabones, cosa en que no ha reparado el autor de la norma,).

5.PROTECCIÓN DE DATOS

La ley orgánica de protección de datos de carácter personal 15/1999 regula un régimen muy severo de protección de tal información, si bien con algunas salvedades, como en materia de comunicación. Así, su artículo 11 dice:

“Artículo 11. Comunicación de datos.

1. Los datos de carácter personal objeto del tratamiento sólo podrán ser comunicados a un tercero para el cumplimiento de fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario con el previo consentimiento del interesado.

2. El consentimiento exigido en el apartado anterior no será preciso:

a. Cuando la cesión está autorizada en una ley.”
Debe tenerse presente que la ley 50/1999 obviamente tiene este rango, aunque no sea orgánica (lo cual no se exige), y que la redacción de su artículo 6 dista de ser clara, a la vista de lo que sigue. En efecto, si bien es cierto que el apartado 6 de este artículo advierte que el uso y tratamiento de estos datos (refiriéndose a los que constan en el registro, personales de los propietarios incluidos) debe ajustarse en todo caso a la ley orgánica 5/1992 (referencia hecha actualmente a la 50/1999, tal y como ésta obliga a entender), no lo es menos que se halla esta salvedad en un apartado que sólo habla de los registros municipales.

Y más arriba, dentro del mismo artículo, pero en el apartado 3, se afirma que

3. En cada Comunidad Autónoma se constituirá un Registro Central informatizado que podrá ser consultado por todas las Administraciones públicas y autoridades competentes, así como por aquellas personas físicas o jurídicas que acrediten tener interés legítimo en el conocimiento de los datos obrantes en el mismo. A estos efectos se considerará, en todo caso, interés legítimo el que ostenta cualquier persona física o jurídica que desee adquirir un animal de estas características.

La limitación, en este apartado, a los registros de C.A., así como lo generoso de la legitimación para la solicitud y obtención de esta información (basta el deseo de “adquirir un animal de estas características”), unido al rango de la norma que lo contiene permite una interpretación fundada en el sentido de desproteger (en la práctica) los datos recogidos por estas administraciones autonómicas, algo que no parece en la línea de ésta ni de ninguna otra ley relativa al artículo 18 de la CE (protección del derecho fundamental al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen). Para evitar interpretaciones indeseables de la norma, habría sido suficiente establecer, como un apartado adicional a los nueve que contiene este artículo 6, lo previsto al final del reproducido apartado 6, de modo que su extensión a todo tipo de registros quedase fuera de toda duda, y conforme a los principios jurídicos constitucionales antes apuntados (singularmente el de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Carta Magna), además de lo previsto, en sede de interpretación normativa, por el artículo 3 del Código Civil.

6.CONCLUSIÓN

Se trata, pues, de una legislación donde los aspectos jurídicos administrativos no han sido debidamente complementados por otros de carácter civil o tabular (registral), ni suficientemente apoyados en precisiones técnicas que hubiesen permitido una mayor operatividad de unas normas cuya loable intención de contribuir a la seguridad pública queda, al menos en los extremos comentados, parcialmente inoperable. Mientras siga siendo derecho vigente, su estudio y análisis es útil a efectos tanto de saber hasta dónde llegan los deberes de todos los interesados en la cuestión, como para precisar cuáles son sus derechos, incluso constitucionales y fundamentales.